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課題研究成果:如何構建廣州創新發展的體制機制(第84期處級領導干部進修班)
 
 
如何構建廣州創新發展的體制機制
 
第84期處級領導干部進修班 第一組
 

  廣州市科技創新委在《2017年工作總結和2018年工作安排》中提到廣州市創新發展目前存在的問題是“創新能力不強的局面尚未真正改變,全社會研發投入強度不高,企業研發投入有待提升;世界一流的高新技術企業不多,缺乏具有龍頭帶動作用的領軍型企業;科技金融結合不夠深入,天使投資、風險投資、創業投資集聚程度不高;產學研結合緊密度不夠,協同創新、成果轉化亟需強化;國家戰略科技力量不足,重大科技基礎設施、實驗室、大科學裝置缺乏,基礎研究有待加強”。但我們認為這些更是現象的描述,而非真正的問題所在。“制約創新發展的深層次體制機制和思想觀念障礙依然存在……政策、措施優化提升空間依然很大”才是問題的根本。經過近期短時間的學習、調研和討論,現就構建廣州創新發展的體制機制存在的問題、原因試作探討,并提出對策建議如下:

  一、構建廣州創新發展體制機制存在的問題及原因

  從公開政府信息可以了解到,廣州市已經“形成以‘1+9’科技創新政策為指引,系列細化政策措施為抓手,全方位、多層次的創新政策體系”。對比上海、深圳、杭州等城市的政策文件和科技創新“十三五”規劃,可以說沒有政策“洼地”,廣州與這些城市相關政策及工作狀況差別主要在政策導向、規劃目標與政策的實施保障等方面。具體包括:

  (一)政策導向未充分尊重要素發展規律,對人才、企業的發展關注不足,制定的目標較為保守。

  以廣州市科技創新“十三五”規劃為例。科創發展主要指標之一的“高新技術企業數量”,廣州2020年的目標值是8000家,即使不與深圳市“十三五”規劃2020年目標中“國家級高新技術企業”“15000”家作比,較廣州市的實踐也是過于保守了(2017年廣州市凈增高新技術企業4000家以上,總數已超過8700家)。

  再如廣州市目前實施的企業研發經費投入后補助政策,雖然已經是對原來單一計劃式資金分配形態的創新性改革,無疑會對大企業加大研發投入起到激勵作用,但其政策導向對大企業是有明顯傾斜的,從投資的角度,某種意義上是避免將財政科研經費投資到更高風險的尚在成長中的初創團隊或中小型企業研發活動中,確保財政科技經費撬動的是能夠產生經濟效益以計入GDP在那部分R&D。

  廣州開發區人才集團首任董事長陳永品博士將這些問題歸納為“顧頭不顧尾”(指關注領軍人才、企業多,對發展型人才、初創團隊傾斜少的問題)、“瞻前不顧后”(指關注前期吸引人才工作的多,對后期服務配套及人才發展關注不多導致留不住人才的問題),認為政策導向應符合人才等科技創新要素的發展規律。

  (二)政策的執行缺少統籌保障措施和評估反饋、監管機制,未形成合力。

  以《廣州市促進科技成果轉移轉化行動方案(2018-2020年)》這一重要政策文件為例。科技成果的轉化是創新驅動發展的最終落腳點。上海市、深圳市緊跟國家相關法律及方案文件在2017年9、10月相繼出臺各自城市2017-2020的行動方案或實施方案,兩個城市在每條任務后都明確了責任部門和配合部門,其中上海市《行動方案》中宣傳工作的責任部門是“市委宣傳部和、市科委”,深圳市《實施方案》后還附了分工及進度表。

  而廣州市坐擁三個70%(高校和科研機構大概占了全省的70%,科研分院占了全省的70%,科技成果也占到了全省的70%左右)的科研資源,卻長期走不出科研成果本地轉化率低的困局。本應比照科研成果轉化環境較成熟先進的城市補此“短板”,但我市《行動方案》對比前兩個城市的文件顯得誠意不足,各種“支持”與“鼓勵”后面沒有責任部門,有的甚至只是口號,沒有具體抓手。

  同樣的情況在《廣州市科技創新第十三個五年規劃》中“十、切實保障規劃實施”部分也可以看到。這些情況反映出全市各層級各職能部門尚未形成合力,甚至沒有合力意識。

  關于政策的評估反饋。創新發展的政策呈現同質化,但每個城市都有自己的特質。政策是否適應了城市特質與需求,實現了制定政策的初衷?是否有人或企業被政策擋在外面?是否有人或企業了解了政策而放棄此政策?是否有人或企業享受了政策卻并不滿意(政策的執行力)?還有最基本的,這些年制定的政策很多很多,是否能確保人才從“紛繁的”政策中找到適合的、最有利的政策呢?我們從公開的政府信息和網上沒有看到相關的政策評估或反饋。

  關于政策的監管。以市科創委前幾年會同國土房管部門制定的某項關于創意園區建筑可分幢分層分割確權政策為例,據了解制定過程中克服了很多障礙,但后來卻沒有多少應用的實例。今年多個區都曾有產業園區向國土規劃部門申請將原工業屬性或科研、辦公設計的園區建筑調整為類似別墅的設計形式,出于土地集約節約利用的考慮和對變相房地產開發的防范,國土規劃部門對此很是謹慎,但無論市、區科創部門都不能對設計變更的初衷及后續產業園是否仍是產業園的監管問題表態。

  (三)創新發展缺位于城市形象,匹配戰略的宣傳機制缺失。

  廣州市作為國家重要中心城市,承擔著代表國家參與國際分工與競爭的重要職能,以什么樣的形象、姿態融入世界,需要認真思考。廣州市近年著力打造軟實力,提升城市空間品質,加大各類基礎設施建設,城市軟實力得以大大提升。也許國際科技創新樞紐還沒有成為廣州的名片,但廣州市目前迫切希望打造創新發展的環境,就必須將廣州市的態度、胸懷與舉措廣而告之世界與公眾。就必須要將我市的優勢、創業條件、發展空間、人才優惠政策等“故事”講出來。

  但目前廣州市在區、職能部門分散講故事的有,能夠清楚故事的全部再講出來的卻沒有。以引進杰出人才為例,市、區各層級可能都有獎勵政策,招商、經貿可能也有相關的政策,如稅收的優惠、納稅返,租寫字樓的房屋補貼等等,疊加后的價值(包括經濟價值、社會價值)是多少?沒有部門清楚。不清楚怎么講出來?

  企業,尤其是大的企業,無論是從宣傳自己、營造產業發展環境,還是社會公益的角度,也需要宣傳,希望廣州科技創新的舉措為全國所知,各自都有通過類似“精準投放”(面向專業的市場做宣講)、TED等公益論壇等等形式開展宣傳工作,但企業自發的貢獻難以形成全市宣傳導向的主流。

  沒有把“故事”講好,說明廣州市對科技創新環境的宣傳工作還沒有匹配到城市發展戰略高度或做出部署,沒有整合零星散落在不同層級或不同職能線口的資源、信息,沒有通過文化等城市軟實力要素推動城市創新發展,沒有將科學精神變成城市文化的意識。

  (四)寬容失敗還在“口號”階段,全社會尊重科學的氛圍、環境沒有建立 。

  在國家和上海、深圳多地關于科技創新發展的有關政策文件中,往往都會有類似尊重科學規律,尊重仁慈、寬容失敗,營造良好社會氛圍的表述。

  《中共廣州市委 廣州市人民政府關于加快實施創新驅動發展戰略的決定》(穗字〔2015〕4號)中要求“營造鼓勵創新和寬容失敗的社會氛圍。……在科技計劃項目實施和管理中,建立寬容失敗的制度保障。”

  其后,在《廣州市科技創新“十三五”規劃》以及“1+9”科技創新幾乎每一個政策中都繼續提到,但只是“提到”。一是尚在口號階段,沒有具體措施,區分具體情形,更不要說立法保障,二是對創新團隊責任關注的多,對相關政府部門責任關注的少。

  調研中企業提到對廣州、深圳兩市政府部門的印象,說深圳的政府部門多從企業角度考慮,廣州政府部門則多從規避風險考慮。廣州與深圳的城市發展歷史不同、“包袱”與顧慮較多,“寬容失敗”需要全社會尊重科學寬容失敗的社會氛圍,更需要完善的機制和司法環境 。

  二、存在問題的原因

  產生前述問題的原因主要有兩點:

  (一)深層次體制機制對創新發展構成障礙與制約,職能的細化造成了信息的片段化和協作的壁壘、行政區劃邊界阻礙了區域合作的進程,需要進一步深化改革;

  (二)全社會尤其是政府部門思想觀念障礙需要破除,一是制定創新改革政策也需要創新改革的思維,二是嶺南社會傳統文化中開拓包容的部分應該被大力弘揚,“經世致用”的思想應被賦予新時代意義,不應成為政府解釋企業家“小富則安”現象的合理后路。

  三、主要對策建議

  (一)健全合力機制,保障政策實施

  創新發展不是科創主管部門自己的事情。必須從城市發展戰略的角度去制定目標、措施,喚起并形成合力。

  首先,這合力必須體現在政府各職能的統籌和各部門之間的通力合作。創新發展工作在行業、產業科技計劃及具體項目管理方面與發改、工信、教育、衛生、農業、交通、中科院、基金會等的職能存在重疊,需要立法、監督等支撐,和金融、經貿、住建、國規、檢驗檢疫等等各職能的配合,如果缺乏宏觀統籌,條塊分割降低部門間的協調效率,影響實施過程中的監督,各種良好初衷的政策難以得到落實。

  形成這一層級的合力,一是需要明確的足夠層級或職權的牽頭統籌單位,須有足夠的戰略意識、擔當意識,有分配任務的權力或敢于、善于協調各職能具體任務分配;二是政府各部門統一戰略認識,這樣才能在除了相關工作方案中的具體目標分工、時間表和追責手段外,日常工作中也能自覺融入到提升城市競爭力的大方向上。深圳市住房新政對住房供給結構(保障性住房與商品房的供給比例為6:4)的重大調整就是住建職能與人才政策高度統一到城市創新發展需要上來的一種做法。

  其次,這合力還必須體現在區域協同發展方面,廣州不能期待在粵港澳大灣區布局中得到更多政策傾斜,在區域協同中,一方面應謀求與香港、深圳實現錯位發展和協調發展,強化與深圳、東莞的科技創新合作,將產業在城市的集聚效應發展到區域的集聚效應,實現“競爭中的合作”向“合作中的競爭”轉變;一方面可發揮作為省會城市和經濟中心城市在高端人才資源、政策資源、現代服務業資源等在牽引珠三角其他城市乃至廣東省的欠發達地區發展中所發揮的作用,適當進行產業空間布局調整。深汕特別合作區(前身深圳(汕尾)產業轉移工業園)以及深圳將一些產業的非核心部分轉移至東莞、惠州等周邊城市等等做法,都值得廣州市積極借鑒。

  (二)創新政策的制定思路、健全評估反饋監管機制,讓政策更加科學、精準

  在廣州市建設國家創新中心城市,打造國際科技創新樞紐的關鍵時期,廣州從“跟跑”到“領跑并跑”的躍升時機有限,財力有限,政策宜更精準。如何令政策更為科學、精準、有效本身就是一個重要課題。

  制定政策也需要創新與科學精神,科技創新政策必須以尊重科技要素的發展規律為導向,以“社會評判、群眾參與、市場認可”作為評估標準。具體措施方面,需要及時、充分地調研,了解市場、企業、科研機構、人才對政策的反饋評價,科學制定出臺新政策,定期微調政策偏差,嚴格監督政策執行效率。

  2017年8月,廣州市黃埔區人民政府、廣州開發區管委會創新工作思路,成立了廣州開發區人才工作集團。定義為“準公益性”區屬一級國有獨資企業。集團主營業務包括“人才引進與服務、人才創新平臺建設、人才創業與投資、人才公寓與人才養老公寓建設、人才教育與培訓”等五大板塊,為人才提供全鏈條一站式服務。

  開發區重視人才的凝聚,將進一步完善人才政策體系作為突破口,創新性探索人才工作的企業化、市場化模式,解決傳統人才工作受職能條塊、編制限制等等限制造成的政策不到位、服務不全面、效率不高等問題。黃埔區、開發區這般,將傳統政策“短板”和不足之處,作為人才集團的工作空間,通過強有力的政策供給,構建完整的人才政策鏈條,打造出人才成長、發展、壯大的“生態雨林”環境;投資政策方面,以投資未來的眼光進行科技投入,關注小企業發展,主營內容中小企業“定制空間”和企業家的高端教育就是圍繞這一思路開展的。

  (三)整合資源、信息,建立有效的宣傳機制

  關于宣傳機制,也就是如何“講故事”,那就要思考幾個問題:該由誰來講?如何講?講什么?向誰講?我們認為廣州市最關鍵要解決由誰來講的問題。

  講故事的人可以有很多,但最早講的一定是最想讓別人了解自己故事的人;講故事的角度、層級和方式有很多,但必須有“總導演”,導演未必直接自己講,但要掌握和把控全局、導向。而有能力做出戰略部署和資源整合的,只有黨和政府。

  在黃埔區、廣州開發區,開發區人才集團將政府想做、沒精力做的事情接了過來,一是梳理散落在各線口的政策,印發活頁手冊,成立一站式服務的網上辦事和現場窗口,窗口人員成為政策專家,幫助人才迅速找到最適合的政策,用一站服務,為人才迅速解決身后涉及各條線的服務;人才集團的線上宣傳和實體展廳(設在辦事大廳旁)也是一個宣傳的窗口;二是通過各種論壇、講座宣講造勢;三是定期專題報導(如一個月一次電視節目)和不定期宣傳結合。當政府的宣傳形成一定氛圍,辦事的部門改革的風氣變成一諾千金的行為,支持改革創新的理念深入人心后,企業及市民都成為講故事的人。黃埔區、廣州開發區現在在我們心目中已然是全廣州市產業最新、節奏最快、政策最靈活、對科研創業者最具吸引力的地方。

  一旦解決誰來講故事或者由誰來導演大家講故事的問題,其余的工作就水到渠成了。

  但是在此我們還是要特別提出一個觀點
--推進教育體制改革,是教育從應試教育向創新教育轉變。結合教育體制的改革,把科學精神對孩子講,對我們的未來講。廣州的科技創新十三五規劃用較大的篇幅提及了科普工作,但在廣州市發展到今天,對于下一代的教育已經不僅僅是科普這個層面,而是要轉變到培養建立全社會崇尚科學的精神和敢于創新的意識上來。

  (四)把容錯機制寫入法規,促成司法環境與社會氛圍共同建設

  基于科技創新的不確定性、高風險性、探索性等特有規律,為了保護科研工作者的合法權益,建議就改革創新容錯免責機制立法,制定和完善地方支持科技創新探索、寬容科技創新失誤、保護科技創新成果的管理制度,允許科技創新過程中的試錯、容錯和糾錯,保護企業和科技工作者在創新創業中的合法權益,保護各級相關部門推進科技創新發展戰略相關工作的積極性,推動形成促進科技創新發展的寬松完善的司法環境和社會氛圍。

  杭州市委、市政府2015年底下發的《關于建立黨員干部改革創新容錯免責機制的實施辦法》明確了對兩種改革創新未達到預期效果或造成負面影響和損失的(重大安全責任事故除外)情形免責,雖然還沒有上升到立法層面,但明確了具體情形,將“三個區分開來”對應到了創新發展具體行為上,比大多數“表態”階段的文件已是重大進步。

  第84期處級領導干部進修班第1組執筆人:鄭庭偉、公曉鶯
2019-02-28
 
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