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課題研究成果:構建廣州共享發展的體制機制初探(第84期處級領導干部進修班)
 
 
構建廣州共享發展的體制機制初探
 
第84期處級領導干部進修班 第二組
 

  全國兩會期間的2018年3月6日上午,全國人大代表、廣州市市長溫國輝在審議政府工作報告時表示,按照習近平總書記關于對推動高質量發展的指示要求,市委市政府正在圍繞更加注重經濟發展效益、更加注重產業結構優化升級、更加注重創新驅動發展、更加注重優化城市功能品質、更加注重綠色發展和更加注重民生社會保障等“六個更加注重”,研究制定廣州經濟高質量發展目標體系。在談到更加注重民生社會保障時,溫市長明確,就是要從人民群眾最關心最直接最現實的就業、教育、醫療、養老等方面發力。

  為全面深入了解廣州養老服務工作,我們先后走訪了廣州市民政局、市老齡辦、廣州老年大學,越秀區民政局、越秀區長者服務中心、越秀區白云街東湖新村社區養老服務示范點,走訪了廣州市老人院、廣州市孝慈軒養老院等養老機構。通過到第一現場走訪、與相關人員面對面座談,依靠被走訪部門和機構的鼎力配合,掌握了大量且很有價值的第一手資料。本文試圖從工作現狀、問題與不足、對策及建議三部分,對十八大以來廣州養老服務工作情況及其主要成效進行系統梳理回顧,并針對問題與不足提出合理化建議。

  一、廣州市養老服務工作現狀

    (一)基本情況

  有統計資料顯示,截止2017年底,廣州市戶籍老年人口共有161.8萬人,占戶籍人口比例超過18%,2020年預計達到180萬人。目前,全市共有養老機構183間,養老床位6.2萬張,其中民辦養老機構占70%。每千名老人床位數40張,提前實現國家、省確定的到2020年每千名老人35-40張的目標。全市社區養老服務設施覆蓋率100%,累計超過15萬名老年人享受社區居家養老服務。長者飯堂增長到908個,覆蓋全市街鎮、村居。2017年,我市在中央財政支持居家和社區養老服務改革試點績效考核中獲得優秀等次,全覆蓋社會化“大配餐”服務體系項目在第十二屆中國全面小康論壇榮獲“2017年度中國十大民生決策獎”,公辦養老機構入住評估輪候制度、養老服務社會組織公益創投等兩項經驗做法被省委深改組列為可復制推廣改革事項向全省推廣,為全省乃至全國的養老服務工作貢獻了“廣州智慧”。

  一是強力推進頂層設計。市委市政府主要領導、分管市領導多次對養老服務工作作出指示批示,將養老服務納入市委全會報告、政府工作報告、國民經濟和社會發展規劃以及服務業重點發展領域,與全市中心工作一同部署、同步推進。出臺《廣州市人民政府關于加快養老服務業綜合改革的實施意見》等40份政策文件,設立由市主要領導擔任總召集人的市社會保障(養老服務業綜合改革試點)工作聯席會議,統籌推進試點工作。

  二是深化社區居家養老改革。采取加大投入力度、強化補助資助、優化提升服務等措施,效果明顯。2017年籌集1.09億元,用于統籌推進中央財政支持居家和社區養老服務改革試點和我市助餐配餐、醫養結合、家政服務“3+X”創新試點,重點構建全覆蓋的社會化大配餐服務體系。2017年底長者飯堂發展迅猛,同比增長了3.6倍,市中心城區10-15分鐘,外圍城區20-25分鐘的服務網絡基本形成。將“平安通”智慧養老資助對象擴大到本市常住失能、獨居、高齡老人,為70周歲以上老人發放長壽保證金。健全市、區、街鎮居家養老管理體制,市、區層面分設居家養老服務指導中心,各街(鎮)設立居家養老服務部,設置養老管理員,為創新試點提供保障。

  三是推動養老機構提質增效。1.強化規劃建設。出臺《廣州市養老服務機構設施布局規劃(2013-2020)》,規劃選址養老機構53處,用地面積144.42公頃,保障全市養老機構建設用地需求。推進公辦養老機構“1+5”(市第二老人院和天河、黃埔、花都、南沙、從化區公辦養老機構新建項目)和“1+6”(市老人院和越秀、海珠、白云、黃埔、番禺、增城區公辦養老機構擴建項目)以及市老年病康復醫院示范項目建設,目前全市共建有養老機構183間。2.規范管理機構。協助7成存在問題的養老機構辦理設立許可證。修訂《廣州市公辦養老機構入住評估輪候管理辦法》,擴大優先輪候通道范圍,健全前置評估和入住評估制度,強化兜底保障職能。3.引入社會參與。扶持社會力量舉辦養老機構,對民辦養老機構給予新增床位補貼,提高護理補貼標準,新增醫養結合、等級評定、機構延伸服務等補貼項目。民辦養老機構綜合責任保險參保率達100%。

  四是推進醫養融合發展。1.整合各方資源。印發《促進醫療衛生和養老服務相結合的實施意見》等文件,推動醫療衛生資源進機構、進社區、進家庭。2.加強機構協作。推動基層醫療衛生機構與社區養老服務機構、老年人家庭建立簽約服務關系。3.強化改革創新。放寬醫保定點準入限制,有效減輕失能老年人經濟壓力。

  五是推動老年教育發展。市、區兩級老年大學堅持以老年人精神文化需求為內生動力,以涉老理論研究為科學依據,以課程活動為主要載體,依托各級行業協會組織,致力開展老年教育,推動我市文化養老建設工作的長足發展。目前,廣州老年大學共有下塘、曉園兩個校區,辦學總面積近5萬平方米,開辦有641歌教學班,能同時提供近3萬個學位。辦學規模居全省之首、全國前列。

  (二)亮點工作及主要成效

    十八大以來,市委市政府認真貫徹落實中央、省關于建設“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”“七有”社會保障體系的有關部署,踐行“敬老養老是美德也是責任”宗旨,積極應對人口老齡化問題,加快發展養老服務業,從“構建廣州經濟高質量共享發展的體制機制”高度入手,出臺了一系列養老政策規定,努力構建“9064”社會養老服務體系,全覆蓋、多層次、多支撐、多主體的養老服務格局基本形成,先后被確定為全國養老服務業綜合改革、中央財政支持居家和社區養老服務改革、長期護理保險制度和醫養結合試點城市;市、區、街鎮三級民政部門全力以赴,狠抓工作落實,各居(村)委會、各養老機構勇于先行先試,戮力前行,擼起袖子加油干,亮點突出,成效顯著,為市民百姓增加了滿滿的獲得感。

  一是構建全覆蓋服務網絡。以街道為單位整合政府和社會各類為老服務資源,搭建“區綜合體-街鎮綜合體-村居活動站”三級社區居家養老實體服務平臺,形成了覆蓋城鄉、布局合理、功能多樣的社區居家養老服務設施網絡。

  二是拓展多層次服務內涵。在全國率先建立公辦養老機構入住評估輪候制度,公平合理配置養老公共服務資源,建立特困老年人轉介入住民辦養老機構機制,兜底保障失能、經濟困難老人優先輪候入住需求。堅持“請出來”與“送上門”結合、一站式與到戶式并重,延伸社區居家養老服務,為居家老人提供生活照料、餐飲配送、文體康樂、康復保健、心理咨詢、信息支援、緊急援助等服務。采取建立“關愛地圖”、定期巡訪和主動服務機制等十條措施,加強對獨居、空巢、失能等老年人的關愛服務體系建設,不斷滿足老年人多層次的服務需求。

  三是搭建多支撐服務載體。1.政策支撐更加健全。三年來,密集出臺養老政策文件40多份。2.資金投入逐年加大。2017年僅我市福彩公益金用于養老服務體系建設資金累計1.64億元,占市本級留存福彩公益金的64.19%。3.人才保障力度不斷加強。采取減免學費、免費培訓、最低薪酬制度等十項措施,有效地保障養老服人才隊伍的穩定及其質量。4.監管體系更加完善有力。堅持政府監管、行業自律、公眾監督相結合,積極培育和發展第三方監管機構和組織。5.養老服務更加規范科學。出臺《社區居家養老服務規范》《老年人照顧需求等級評定規規范》,不斷探索搭建廣州市養老服務業標準體系。6.技術支撐更加堅實。建設全市居家養老綜合服務信息平臺,以信息化手段鏈接服務需求和供給。

  四是形成多主體服務格局。通過政府搭臺、企業和社會組織唱戲、社會各界多元參與,“人人參與、人人盡力、人人共享、多方受益”的養老共贏格局已經形成。目前,全市已有承接居家養老服務的企業和社會組織133家,涌現出品牌化、連鎖化、專業化的社區養老服務專業企業和社會組織31個。民辦養老機構占比達70%,社會力量成為我市提供養老服務主體。

  五是搭建養老服務業立體宣傳平臺。市老齡辦主動作為,爭取廣州新聞電臺、廣州電視臺、廣州老人報社的支持配合,先后于2014年開通了廣州首檔老年人電臺節目《老友記》(周一至五15:00-16:00在廣州新聞電臺FM96.2播出),2015、2016年上線“廣州老齡網”和“廣州老齡微信公眾訂閱號(gzlaoling)”,2017年出版《廣州老齡》專版,2008年開通《情滿夕陽》老年人電視臺。至此,全面形成全市性養老服務業“電視-電臺-網絡-微信-報刊”立體宣傳平臺,宣傳渠道實現多樣化。

  六是以廣州老年大學為代表的文化養老建設走在全國前列。1.致力滿足老年人的精神文化需求。市、區兩級老年大學堅持“享受學習、提高素質”的核心辦學理念,課程設計以滿足老年人精神文化需求、幫助老年人實現自我完善為基本目的。目前,廣州老年共設有6個系、147個專業、641個班,在大量開設深受老年人喜愛的課程的同時,積極開發計算機、智能手機應用等幫助老年人緊貼時代發展的新型科目。該校長期注重對地方傳統文化項目的保育,為南粵傳統文化的傳承發展提供了平臺。2.為老年人創造文化展示空間。近年來,該校充分發揮作為全國示范性老年大學、中國老年大學協會中南片區協作組牽頭單位、廣州地區老年大學協會會長校及機構所在地的資源優勢,先后舉辦2次全國老年大學鋼琴大賽、1次中南片區鋼琴比賽、11次廣州地區老年大學教學成果文藝匯演,充分展示廣州地區老年教育成果及老年人積極向上的精神風貌。3.為老年人打造參與社會、服務社會的平臺。該校舞蹈隊、模特隊、瑜伽表演隊等8個學員社團適時進社區、進基層、進中小學校,積極開展宣揚老年健康文化、宣講社會主義核心價值觀、促進代際交流的義工服務活動。這些活動有效提升了老年學員的社會參與程度,充分發揮了老年人、老干部的經驗和智慧,營造了良好的正能量社會效應。

  二、存在的問題與不足

  十八大以來,我市在養老服務工作方面進行了十分有益的探索,也取得了可喜的成績。但是,我們還必須清醒的看到,廣州養老服務還存在不少亟待解決的問題或者說不足,與老年人日益增長的美好生活需要相比仍然存在差距。具體表現如下:

  一是用地瓶頸亟待突破。93%的養老機構靠租賃場地開展養老服務,存在因租金上漲等原因倒閉的風險;養老設施布局規劃選址地塊尚未完成儲備,難以實際利用;利用閑置建筑物舉辦養老機構存在消防等障礙。

  二是區域發展仍不夠平衡。養老服務設施布局不夠合理,需求量大的老城區養老床位數量相對較少,農村養老服務明顯落后于城市,郊區明顯落后于中心城區。

  三是服務供給仍不夠充分。郊區大型養老機構多,社區嵌入式小微機構少;自理床位多,護理型養老床位少;養老服務機構一床難求與長期閑置的現象并存,養老服務仍然停留在簡單的生活照料層面,無法提供

  多樣化、專業化的服務,難以滿足老年人多層次的養老服務需求。醫療衛生與養老服務融合深度不夠、養老服務專業化、職業化程度較低,影響了服務水平的提高。

  四是養老床位“公熱民冷”現象亟待改變。全市公辦養老院因價格低廉而廣受歡迎,“一床難求”問題突出;民辦養老院由于價格相對高昂,空置率高、盈利艱難的尷尬局面越來越明顯。

  五是高素質養老服務從業人員嚴重不足。養老機構人員隊伍不適應養老服務業發展需要的主要原因,在于從業人員不足、人才隊伍匱乏,究其根本原因還在于:從業人員的勞動強度大、收入低,直接導致隊伍不穩定。

  六是文化養老面臨嚴峻挑戰。1.供需不平衡。全市各區域的養老資源、文化活動資源配置還不夠平衡、不夠充分,參與文化活動的老年人數量占比還相對偏低。2.缺乏宏觀協調機制,陣地建設有待完善。目前我市主要有家庭供養、社會供養、老年人自養等三種養老模式。在文化養老層面,尚未建立能夠確保上述模式高效協調聯動的長效機制,導致各類老年人文化學習、活動未能完全覆蓋社區、基層,不同隸屬關系的單位和機構共同舉辦和實施相關措施時,在尋求交流合作的層面上缺乏有效依托。

  七是對養老服務政策法規宣傳力度不夠,對“9064”社會養老服務體系的宣傳力度亟待加強。2014年9月被確定為全國養老服務業綜合改革試點城市之后,廣州確立了社會養老服務體系“9064”發展目標任務(即居家養老占90%,社區養老6%,機構養老4%),編制了《廣州市養老服務設施布局規劃(2013-2020)》。調查發現,無論是普通退休老人,還是局處級退休老同志,對《布局規劃》及“9064”目標任務,都知之甚少。盡管全市性養老服務業“電視-電臺-網絡-微信-報刊”立體宣傳平臺已經形成,但是由于報道力度不夠,導致對“9064”目標解讀不到位。與此同時,四年過去了,至今沒有出臺完成“9064”目標任務的具體實施細則,如何確保貫徹落實到位還有很大差距。

  此外,參加社保醫療的重病老人,連續住滿15天必須調整醫療點的做法,缺乏人性關懷,明顯有違“以人民為中心”的理念。

  三、對策與建議

  (一)進一步深化居家社區養老服務。一是制定扶持社會力量參與居家和社區養老服務政策,推動政府投資建設、購置、公建配套的養老設施交由專業化居家社區養老服務企業運營,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,推動養老服務業繁榮發展;二是統籌規劃發展城鄉社區養老服務設施,優化社區養老服務設施布局,增加社區養老服務設施功能;三是引導社區居家養老服務機構,依托社區綜合服務設施和社區公共服務綜合信息平臺,創新服務模式,提升質量效率;四是做大做優為老服務公益創投,多形式增加養老服務供給,培育發展為老服務專業社會組織。

  (二)加強養老機構建設。一是編制完善《廣州市養老服務機構設施布局規劃》,進一步優化養老機構設施布局。二是著力發展200張床位以下的嵌入式和護理型養老機構,持續提升護理型床位比重,推動養老機構延伸服務到社區和家庭老人。三是深化公辦養老機構改革,支持社會力量舉辦養老機構和運營公辦養老機構,鼓勵支持養老機構規模化、連鎖化、品牌化運營。

  (三)全面提升養老服務質量。一是進一步完善老年人照顧需求評估機制,根據評估結果為老年人制訂個性化服務方案,提供精準養老服務。構建養老服務標準化體系和質量評價體系,完善安全、服務、管理、設施等標準,建立從居家、社區到機構的分級照護服務體系,打造養老服務“廣州標準”。二是建立健全養老機構分類管理和養老服務評估制度,引入第三方評估,實行評估結果報告和社會公示。三是加強養老服務行業自律和信用體系建設,建立健全以信用為核心的新型市場監管機制。四是創新農村養老服務模式,推動農村特困人員供養機構社會化運營,補齊農村養老服務短板。

  (四)促進醫養結合發展。一是建立健全醫療衛生機構與養老機構、居家養老服務機構的合作機制,為老年人提供治療期住院、康復期護理、穩定期生活照料以及臨終關懷一體化服務。二是依托社區養老服務平臺建設護理站,推進社區醫療護理資源進機構、進社區、進家庭。三是開展長期護理保險定點機構常態化遴選,提高長期護理保險定點機構服務能力。四是探索開展補充長期護理保險,將失能非城鎮職工醫療保險參保人納入保障范圍。五是支持養老機構按規定開辦康復醫院、護理院、臨終關懷機構和醫務室、護理站等。

  (五)提升智慧養老水平。一是完善市、區兩級居家養老綜合服務信息平臺功能,開發APP和移動終端,拓展平安通對社區居家養老的智能服務。二是推廣建設市、區兩級為老服務綜合信息平臺,實現各部門涉老保障、服務、信用、財產等基礎信息分類分級互聯共享,實現信息惠民服務向老年人覆蓋、數據資源向社會開放,促進服務供需無縫對接。三是支持社會力量研發“互聯網+養老”、智慧養老產品,提高管理和服務信息化水平。

  (六)確保文化養老上臺階。一是市、區兩級財政逐漸增加經費投入,以應對我市日益增長的老齡人口和老年人精神文化需求。二是市、區兩級各有關部門建立明確、有效的溝通協作機制,共同打造文化養老多元發展、靈活發展、深度發展的高效平臺。三是以市、區兩級老年大學為抓手,聯手市、區兩級其他涉老、涉教和公益機構,充分結合“互聯網+養老”“代際交流合作”等先進理念的有效實施,實現廣州養老工作的整體協同發展。

  (七)開動輿論機器,加大對“9064”社會養老服務體系的宣傳力度。要發揮充分利用黨報、電視、電臺、網絡等主流媒介的影響力,增強市民的知情權、擴大知曉度,力爭讓廣大市民家喻戶曉、盡人皆知。

  市委黨校第八十四期處干班第二課題組

  組長:黃東航 指導老師:楊姝琴 執筆:雷進、馬瑋
2019-02-28
 
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